详细描述
水是人类的必需品，如何利用、管理和分配水资源慢慢的变成为史学界研究的课题。近代城市供水是一套复杂的系统，它的兴起和发展，既是技术的问题，也是商业的问题；最终在城市中如何建立和运营，则体现了城市的权力格局。西方史学界大致勾勒了近代供水体系发展的复杂过程。首先，水在城市发展过程中慢慢的变成为一种商品，随着工业革命发展、机器供水技术的成熟，水成为工业和资本结合的垄断商品。其次，近代供水系统需在城市铺设水管，水管以马路网络为基础，因此逐渐被纳入现代市政管理体系之中。同时，伴随公共卫生运动的兴起，水被确认为传染病传播媒介，国家及政府等公共权力对水的控制和管理逐步加强，谁有权力管理和分配水资源成为社会议题。在技术和社会变革的共同作用下，水成为集技术、商业、市政、医疗和公共卫生多重面向的产物。
现代供水系统传到中国，被称为“自来水”。目前学界主要从两个角度研究中国城市的自来水，一是放在市政体系之下，认为自来水是城市近代化进程中不可或缺的一部分；一是放在公共卫生体系之下，讨论供水与医疗、卫生的关系，强调政府和国家对水的管理。亦有学者尝试将供水系统与商业、城市权力关系和公共卫生结合，更全面地展示了中国城市接受自来水系统的过程。在自来水之外，也有不少学者关注城市整体的用水方式，包括用水环境、供水行业和用水观念的变化。这些研究都为讨论城市供水的转变提供了不同的思路。
不过，研究近代城市用水的转变，大多讨论的是自来水建立在市政及公共卫生方面的意义。然而1949年之前，真正建立自来水的城市并不多，反思自来水为何在大部分城市无法建立，或者建立之后运作不顺利，也是研究城市用水值得探讨的问题。自来水作为与工业、商业、市政、卫生和民生相关的现代化产物，其创办过程折射出不同势力对城市格局和市政管理的不同理解。本文以20世纪二三十年代苏州城对自来水的讨论为研究对象，考察苏州城市近代化的探索和困境。苏州作为明清时期城市的代表，在近代化进程中虽有转变却困难重重，这中间还包括无法建立一套全城供水的自来水系统。苏州从1926年首次有人提出创办自来水，至1937年抗日战争爆发前夕，10余年间关于全城供水系统有诸多讨论，但创办统一供水的计划屡试屡败。本文通过梳理数次讨论，勾勒出苏城不同势力对自来水的不同理解，探讨反对背后的原因及内在逻辑，其中资金、城市格局和统一的市政管理力量成为讨论的关键议题。在多次的提议中，苏州社会在创办自来水问题上难以形成共识，这不仅体现了地方势力之间的利益纠葛，也反映出南京政府与苏州地方势力之间的博弈。
在一般印象中，苏州位于太湖流域下游，且毗邻京杭大运河和长江，水道纵横交错，水资源丰富。苏州城内“三横四直”的河道系统，不仅是城市格局的基础，也是民生用水的来源。城内街道和河道相邻，家家门临深巷，户户后有河埠，取水方便。但明清时期由于太湖水系改变，苏州城内河道淤塞，官府多次疏浚河道以保持河流通畅。不过，至清中叶，河道还是萎缩了2/3，严重影响交通和日常用水，苏城用水问题开始显现。
明清时期，苏州是商业和手工业发达的全国性城市。城市规模一直增长，城内大量人口从事丝织业、棉布业和相关加工业，有学者估计清代苏州城市人口在50万人左右。也有学者觉得，至道光二十三年（1843）苏州城人口达70万人，是仅次北京的第二大城市。手工业的发展，特别是染色业影响河道清洁，乾隆二年（1737）便有染料污染河水、影响饮水的碑刻记录，官府因此下令将染坊从商铺林立的山塘街迁往城市下游的娄门地区。
至19世纪中叶，由于河道淤塞、人口增长和手工业发展的影响，城内河水不堪饮用，苏城开始转向使用井水或往城外宽阔河流取水。余新忠认为不能夸大清代水质污染状况，但此时期苏州城用水习惯确有明显改变，不过原因主要在于清洁问题抑或取水不便仍有待讨论。用水方式改变在于原本河水优于井水的饮水观念发生明显的变化。咸丰年间苏城兴起凿井之风，一些地方人士提倡使用加入明矾净化的井水代替河水。另外，更多人选择到城外源自太湖的胥江取水，但居于城中的居民往城外取水不便，这直接催生出以水为商品的水灶业。苏州水灶业在道光年间便已出现，该业售卖加热至沸腾的熟水，并宣称使用船只前往胥江取水，清洁且方便。水灶热水慢慢的变成为苏州城居民日常饮水的主要来源。
至19世纪末，新的凿井技术传入中国，自流井开始在不同城市出现。1906 年东吴大学开凿了苏州最早的自流井，随后大学校务长兼博习医院院长柏乐文（William Hector Park, 1858—1927）公开向社会筹款兴建水塔和水管，以供应学校和医院内的清洁用水，工程最终于1908年完成。同年，苏州巡警道仿效东吴大学，计划在城内开凿14座自流井，但由于经费不足，只能改为开凿传统浅水井。至1920年代，苏州城内陆续出现私人所有的自流井。
由上可见，河水、井水、水灶各适其式，成为近代苏城居民的用水选择。而在同一时期，苏州城市格局和工业出现转变和发展，亦对用水有所影响。首先，太平天国运动对苏州影响甚巨，战争给城市带来毁灭性破坏，人口锐减。战争结束后，苏州重建，却难以恢复至明清鼎盛时期的繁华。但苏州并非毫无现代化发展，1895年《马关条约》签订之后，苏州开放为通商口岸，出现了第一条新式马路，至1906年沪宁铁路通车，马路亦延长至火车站。与此同时，苏州开办了当时全国首屈一指的苏经丝厂和苏纶纱厂，至1920年代，大马路一带出现各式工业公司，包括电气厂、鸿生火柴厂、电话公司等，用水量较大的工厂如汽水厂则紧靠胥江。在众多工厂中，对用水造成困扰的是位于枫桥附近的华盛纸版厂，该厂于1920年由华侨商人出资创办，利用稻草和石灰造纸并销往国外。但开业一年即遭到当地居民投诉其排放工业废水污染河流影响日常用水，最终须由商会出面调停。另外，苏州作为丝织业中心，与之相关的漂染工业亦对水质有所影响，政府为此制定法规，勒令城内的漂染厂须设法处理排放物或将污染物运往城外，并希望漂染厂迁至城外。不过，在20世纪二三十年代的苏城用水讨论中，工业污染问题鲜少被提及，对时人而言并非关键议题。正是由于苏州马路和工业在此时期均有所发展，城市规模亦逐渐恢复，根据1930年代第一次普查性质的人口调查，苏州城区人口达291347人。此时，新的现代供水方式——自来水开始受到苏州人关注。
第一位提出建立苏州自来水的是许博明（1896—1958）。许氏为苏城富家子弟，他捐款1000元加入基督教青年会，试图通过青年会跻身地方事务。1920 年成立的苏州青年会是城中精英俱乐部，在城中心北局建有设备齐全的会所，内设图书馆、演讲厅、健身房、游泳池等，亦有先进的淋浴设备和抽水马桶，“沐浴间：磁池，冷热自来水，气窗甚多；新厕所：用毕后，以自来水冲入地中化灭”。
1926 年许博明提出自来水公司计划，选择在其家宅附近开凿自流井作为水源，为苏州城提供干净用水。他认为自来水具有卫生、水源充足、取用方便和水价低廉等优点，对饮水、洗涤和消防均有益处。遗憾的是，计划书原文残缺，难以窥见许氏心目中自来水的全貌。不过字里行间透露出他最初希望以自流井为基础发展自来水公司，但与任职于德国Dienel洋行的谢姓表舅商讨后便改变初衷，重新设计的具体方案，计划在盘门附近的溪取水，再以水管接驳到用家住户。“设备机器用德国最新式自来水机械，水料取源溪，较胥江水尤为清冽，复用沙滤缸滤至纯洁，然后灌送各用户，取值以水量计算，预拟每加仑取费约1厘（一加仑合中国4斤有余），每12小时内可供水50万加仑之多，详细计划须征得用户后规划。”至于资金方面则至少需筹备150万元。许氏的计划得到苏州绅商郑鼐的支持，郑氏愿意出资1/3，其余则以招股形式集资。
为使自来水计划得以实施，许博明邀请苏州总商会、市公所、县议会等苏州政商各界要人及地方士绅30余人在青年会举办谈话会，共同商议自来水方案。谈话会关键议题是水管的铺设，经过若干小时的讨论，“暂时假定总管由盘门经护龙街，转范庄前，至王天井巷高师巷止，支管（一）由宫巷至观桥，（一）由察院场至醋坊桥，但此系暂时假定，将来或须更改”。与会者对自来水方案及路线表示赞同和支持。从路线图来看，自来水厂设于盘门外，水管铺设从南至北延伸，经过胥盘、盘溪、城南、道养、城中、护中、郡珠申、观前、护北公安、金阊10个市民公社，涉及范围大。
然而开会之后，大部分与会者敷衍了事。除了护中市民公社负责人范君博（1897—1976）支持这一提议之外，其他公社均无公开回应。虽然许博明一再强调，“欲事进行，须先征求各方面意见，以定行止。将来如须招股，鄙人除竭力介绍外，理合请当地人士，共同担任，以免垄断之弊”，但是他的计划难以引起共鸣。筹备3个月之久的自来水计划宣告夭折，许氏在《苏州明报》上发表一份声明，指出他致函苏州城内各机关及公社征询意见，“而复者寥寥，且如商会等重要机关，尚未见复”。至于市公所，则仅有蒋炳章以个人名义表示赞成，但认为方案需提交议会讨论。许氏愤慨地说，既然苏州人不需要自来水事业，他独立而为亦难以成事，事情就此作罢。创办自来水虽有助于城内住户用水方便，但实施起来却牵涉全城势力范围的划分与分配。一位年纪轻轻且无地方政治影响力的富家子弟，设想越过根深蒂固的市民公社势力，独立创建自来水却是一场徒劳。
有趣的是，时隔不久，城中市民公社向苏州总商会呈请开凿自流井，他们在函中提到，“本社地处城中，河流缺乏，非开凿自流井，不足维饮料〔水〕之卫生，应市民之需要”。而后，公社在北局青年会附近寻得一处合适位置准备动工。这说明，对于城内居民而言，自流井是确实需要的饮水来源，但一旦论及架设水管方案便困难重重。苏城内难以实现统一供水的困境，正是苏州地方格局分化、无统一市政管理的体现，而建立自来水最大的阻力来自许博明声明中的市民公社。
辛亥革命后，苏州地区将吴县、长洲和元和三县合并统称吴县，但城区无明确的市政管理机构。1926年管理苏州城厢地方公共事务主要有两个组织：一是苏州商会，下辖市民公社；一是市公所和工巡捐局。二者均为清末地方自治的产物。
市民公社为街道商民联合自治的团体，发起人和负责人多为地方上有一定的影响力的商会成员。市民公社普遍经苏州商会呈报创办，行政手续均经商会与地方官府交涉。最早出现的观前街道公社由苏州商会总董、怡和祥洋货店经理施炳卿发起，创办契机在于宫巷的两次火警。公社以救火为基础，进而将职责范围扩大至道路工程、卫生、治安等范畴，专门管理街道公益之事。观前公社试办一年后，其他街道商民纷纷援例仿行。从1909年观前市民公社成立，到1926年许博明提议创建自来水，苏州城区已出现26 个市民公社，分布在城内各区域，具体名称及分布参见前文。在用水清洁方面，公社提倡“凿井便民”，在各自社区内开凿大量水井，以便消防和清洁所用。
市公所则是清末以来接收苏州各大善堂公款公产的机构，日渐成为主管地方事务的专门机构。1909年，为筹备地方自治事宜，苏属各县设立公产事务所，清查地方公款公产。苏州光复后，市公产事务所即市公所接收了公款公产，掌控了地方公共财产的所有权，而市公所总董则长期由积极推动江苏省自治的蒋炳章担任。至1920 年苏州仿效上海成立工巡捐局，市公所董事以及省议员共7人担任工巡捐局董事，接管大马路一带商户的杂捐收入。
马路区域包括阊门马路、四隅和胥江3个市民公社。工巡捐局的设立，事实上是希望将马路区域的税收收归己有，但掌握实权的7名董事却不包括市民公社和商会的成员，使得三大公社“仅有纳捐之义务，绝无过问之权利”。工巡捐局与市民公社的管辖范围重叠，矛盾重重。经过3年的争执和协商，市公所和苏州商会达成协议，确定了苏州城内外市政分办的局面——苏州城内由苏州商会和市民公社按照原有的城厢管理方式治理，而城外的马路区域则由工巡捐局和城外三大市民公社共同负责。
这个分治市政的局面，使得若在城外开设自来水厂，再用水管接驳至城内的住户，便须同时获得市公所、苏州商会及市民公社的支持， 这也是许博明举办谈话会须请两方面人物参与的缘故。自来水计划无疾而终，许氏将原因归咎于市民公社不支持。但苏州社会舆论却将矛头指向时不时发生贪污丑闻的市公所及总董蒋炳章，时人认为市公所接收公款公产，是管理苏州公共事务的机关，理应承担市政建设的责任，却任由官员挥霍公款，毫无实质建设举措。市公所的确占有了清末遗留下来的公共财产，公款公产处主要拥有几大义仓和善堂的资产，包括位于长洲、元和、吴县的大量田产和苏州城的土地和房产。民国之后，该处又买入大量金融债券、政府公债和各类股票，俨然是大型金融投资机构。机构主要收入来源于田土不动产的租金和金融理财产品的息金，但支出记录却无明细，只笼统列出各慈善机构的常设开支，难以窥探市政建设资产金额的投入。市公所参与的公共建设大多分布在在城外大马路一带，包括创办苏州电气厂、扩充马路和开辟金、平城门。其中苏州电气厂为当地资本最大的近代企业，最大股东便是公款公产处。事实上，市公所势力始终被限制在城外大马路的范围，这也是蒋炳章对自来水计划既不反对也没有实质支持的原因——城内事务与市公所利益无关，且自来水的规划路线并不是他们的势力范围。
此时，与苏州城内利益最为相关的，仍是商会及市民公社。在自来水提案中，他们没过多表态，事实上是一种沉默的否定。10年后许博明回忆此事时亦坦言，自来水创建最大的阻碍是市民公社，“当时的市民公社，竟说为了市民公社各自地盘关系，而首先反对敷设水管”。许氏清楚地意识到自来水难以被各有地盘的市民公社所接受。虽然清末自治之后，商人的地位提升，但仍无官方性质的行政地位。苏州商会没有办法获得实际的自治权，便通过市民公社这种分散的街区型自治团体，在一条街区、一个地段逐步争夺市政建设和管理权。商会之下，既有商业为本的各业公所，又有地方管理的市民公社，两者结合起来，形成商会在苏州的管理系统。但商会和市民公社均以维护商业运作和商人利益为导向，两者也非严格的上下级关系，公社之间均是各有利益的独立个体，商会并不直接干涉不同街区的秩序，也未尝试将各公社统一起来。办理自来水需要统一规划和管理，这与各自为政的市民公社运作原则背道而驰。
创办自来水无人响应一事暴露出苏州地方势力分散的问题。苏州社会缺乏主导的力量建设公共事业，每有提议均会有不同意见，难以协调不同利益之间的矛盾。城内外统治力量分散，未有专门机构负责市政建设，且不同组织之间多有利益冲突，这种局面与自来水所需要的统一规划完全对立。
苏州市政管理机构分散的问题在随后的“吴门大疫”中也有体现。就在同年夏天，江浙一带爆发了大规模的霍乱疫情，苏州受此影响长达3个月之久，时称“吴门大疫”。至7月下旬，疫病愈演愈烈，苏城内外人心惶惶。医生和官员们注意到不一样的区域河道和饮水的清洁程度与疫病之间的关系。时疫医院收治的12名病人中，多居于驸马府堂前及师古桥一带， “据医生调查，系该处河水不洁之故”。在接下去的数日，调查者发现发病者主要居住在养育巷，这一区域饮水不洁，染病者众多，他们进一步推测疫病的传播与社区卫生有着密切的关系，“高师巷因为特别清洁的缘故，而有模范街之称，养育巷为不讲卫生，以致患疫之人，比较他区独多，却成了造疫速成处”。针对饮水问题，苏州不同机构寻找不同方式对河道和饮水来管理。其中市公所成立苏州临时防疫卫生处及临时时疫医院，承担苏州公共卫生管理的角色，主要措施为雇用清道夫和船只，清除街道和河道的垃圾，以及消灭苍蝇和蚊虫。而市民公社则出资开凿自流井保障部分居民的饮水卫生。
此时西方医学语境下霍乱与水之间的关系在医学界中已成基本定论，但苏州地方机构并没有采取有别于传统时代的防范措施，防疫中扮演最重要角色的临时防疫卫生处依然使用凿井、清洁河道和到城外取水的方式来处理这场疫病。没有人将这场大疫与几个月前许博明提倡的自来水联系起来，也没有人将自来水当作维持和控制用水清洁的途径。
1927年南京国民政府成立后，江苏省政府为筹建苏州市，先行成立了苏州市政筹备处，填补了苏州城区市政管理的空缺。省政府指派柳士英担任筹备处总工程师和市工务局局长，制定苏州城市规划，以配合新政府建立现代苏州的愿景。柳氏是近代著名的建筑学家，他创建苏州工业专门学校的建筑科，拥有现代城市规划专业相关知识，是担任总工程师的合适人选。柳氏对规划现代苏州踌躇满志，他在市政筹备处刊物上发表了对苏州城市整体规划的设想，认为要办好市政，首要的问题是使市政筹备处成为城市唯一的权力中心。他提出以马路为中心的城市改造计划，整理与拓宽旧城街道，打破旧有的城市格局；新的城市空间以三横三竖六大干道为中心，并在原本棋盘式的道路系统基础上，又规划出三道外围循环线，开辟新的城门，向城墙外扩展，连接火车站与城内中心道路。这一计划成为苏州现代市政建设的开端。
其中，柳士英谨慎处理与日常用水相关的河道。若要留出更多空间修筑马路，又不干涉原有商户的利益，最直接的方式便是填河。然而在最初的计划书中，柳氏却没有贸然提出整体的填河计划。他十分清楚河道是苏州城市格局的根本，特别是对城内交通的特殊意义，“街道狭窄，行人且感不便，搬运货物更为困难，故任重致远，往往有舍陆而就河者，是本市一部分，现在贯通之河道亦具有一部分补助交通之功用，一经考虑，更觉整理街道刻不容缓”。他亦深知河道对于城内居民饮用、消防和清洁等日常用水的重要性，对饮水而言，他指出：
饮水问题：本市向无自来水之设备，除井水、浅水以外，大部分取之于河水，每日有多数船只由外城河运水至城内，分配用户。故今日之河道虽非取水之源，却为运水之道，此于解决河道之先，尤宜着手自来水之设备。
换言之，若要替代河道运水的功能，便需先筹建自来水，铺设铁质管道引水和排水，否则整理河道之事无从谈起。虽然城内河水污浊不适宜直接饮用，但饮水需由船只从城外运回，若将河道填平，河道便无法充当运输媒介。事实上，铺设管道至每家每户是十分困难的，即便在1930年代上海也难以实现，但在苏州，船只却能直接停靠在每家每户的水码头边。河道对于城市用水而言，起着与管道相似的作用，不过，这一管道是城市管理者难以统一控制的流动船只， 而不是铁制的工业产品。
柳士英对填河持谨慎态度，他在计划书中仅选取城内宝林寺前河道和祝家桥至夏侯桥河道两段小河作为试点填塞，借此改善道路系统。谁知计划出炉之后，立即惹来反对之声。柳氏在苏州工业专门学校的同事、中国古典建筑学派代表人物姚承祖立即表示反对，他和市民丁玉联合护龙街一带98家商户联名抗议，坚称河道对于苏城格局的重要性，不能随便填平，“应知河道淤塞，为全城人民命脉所关，非仅便利交通可比，乃非惟不设法放宽浚深，反欲以一塞了事”。他们都以为，“填平城内河道，恐与将来消防卫生有碍，故特函请江南水利局，统声规划，以重水利”， 建议将此事交由专门负责苏南地区河湖海塘浚治事宜的江南水利局规划，而不是用西方城市规划的方式改变原有的河道系统，一塞了之。江南水利局局长金天翮也建议苏州沿用传统水利疏浚的办法整理河道，保持河道通畅既有利城内交通，又可令河水保持清洁。
同时，反对者认为没有自来水时，河道在苏城的作用难以替代，“以苏城如此之繁盛，自来水虽有设想，迄无筹备之望，即办矣又岂能一蹴而成”。这些商户将提供自来水供应当作政府填河的交换条件之一。面对这一挑战，柳士英不得不承认“苏州市原为水乡，河道错综，至关重要”，放弃了原来填河的想法。由此可见，如果市政筹备处大规模填塞河道扩充马路，则必须同时着手创办自来水，以取代河道的既有功能，两者相辅相成。正如时人的提议，“填河筑路，事本寻常，兼顾水利消防，必急筹备自来水厂，以免反对者引以为口实。此记者一得之愚，愿市政筹备处有此计划也”。自来水成为解决河道和马路之间矛盾的重要的条件，以河道为基础的传统苏州和以马路为基础的现代苏州，需借由自来水来跨越它们之间的鸿沟。
直至1929年柳士英才开始在苏州筹谋自来水。苏州市市长陆侔逊在元旦发表了施政大纲，当时几大马路拓宽工程即将完成，陆市长对市政建设信心满满。同年中，江苏省政府下令各市办理自来水，称普通市无力兴办时可发行市公债筹集资金，或者奖励私人投资兴办自来水以吸引投资。柳氏没选发行公债的办法，而是在上海找到长期与南京政府合作投资实业的华侨商人许亮丞和龚正芳，共同协商建立自来水。他们初步表示，愿意投资100万元，在苏州兴建自来水厂。不久，许氏和龚氏应邀来苏会见陆市长，会面气氛良好，双方亦讨论了资金问题，许、龚二君计划出资200万元，建成可供40万人口的水厂，以供苏州城区用水。
但实际上，会谈后筹办自来水厂一事便被搁置，苏州自来水厂方案迟迟未公布，据《大光明》报道，许、龚2人并没提供具体计划，同时，引入外来投资遭到地方士绅的质疑，他们要求自来水须有本地人入股，方可开办。因此许氏和龚氏并无全资兴建自来水厂的打算，他们只出资3/4，其余1/4则由地方筹措。与此同时，上海的德国西门子洋行也向苏州市政府表示可以承办自来水厂，但由于西门子的洋商身份，市政府担心失去规划权，便直接拒绝。由此可见，市政府及本地势力对引入外资均十分谨慎，如果外来资本不是可信任的合作者，抑或不能保障自身的主导权，他们便会多加考量，亦即是并非所有资本均有资格参与投资创办苏州自来水。
不过，自来水的投资还未有定案，苏州市政府便因财政困难被江苏省政府撤销。在短短两年多的时间内，市政府大刀阔斧建设新苏州，却未得到财政上的支持。1928年市政府年收入16万余元，大多数来源于14类税项，包括城区交通的各类车捐、城内外店铺捐、菜担肉业捐和粪段捐以及娱乐消费税如旅馆捐、茶馆捐等。微薄的财政收入难以维持日常开销和市政建设，市政府不得不以省政府的名义向公款公产处借钱。为增加财政收入，市政府提出整理税收的计划，“惟市府新立收入甚微，而市政进行在在需款，其整理旧税与推行新税，虽已拟具计划，按期实施，但收数仍属无多，抑且缓不济急”。
首先，“整理旧税”即处理公款公产处的资产。市政府接收了市公所，却未能控制拥有实际产业的公款公产处，该处改名为吴县公款公产管理处，由曾任北洋政府官职的律师张一鹏接替蒋炳章掌管。市政府一直觊觎该处的收入，下令查清资产，以便控制和管理：“本市市公产究有几何，本政府以成立伊始，案卷未全，不能十分明晰，现拟以三个月为调查之期，必须将市的公产全部调查清楚，以资整理。”吴县公款公产管理处随后整理并公开资产，包括田产近7万亩、住房100余所和基地近500间，以及约20万元银行存款和大量金融证券，还有该处1928年5月至1929年4月的租金及息金等收入接近40万银元。可见该处资产收入远高于市政府的财政收入。
其次，市政府尝试从吴县政府获得部分财政收入。苏州市政府成立之后，与吴县政府并行运作，两者未有明确的从属关系。由县政府掌控的吴县财政收入以田赋为主， 1928年赋税收入接近100万两（约为137万元），收入丰厚。因此，穷困的市政府提议划分市县收入，并将部分土地税和特需征收税捐划归市所有，但吴县政府并未回应这一诉求。
整理旧税不易，市政府便尝试推行新税。在市政府所收的各类税款中，房捐和交通捐占财政收入2/3，但商业营业捐所占比率不高。市政府试图纳入更多的营业捐，如开征筵席捐，却遭菜馆罢市反对。而原本征收的城外门面捐也因商民反对，不得不宣布取消。最后，市政府尝试从城区土地入手征税。由于清代赋税仅由田赋承担，苏城内土地一向无须纳税，“苏府各乡已有盈无绌，故城内土地，独得邀免”，但城内地价却不断攀升，为更好管理城内土地，市政府在城区进行土地测量，并统计地价，筹备征收城区土地税。
然而，整理旧税与推行新税却触犯了地方势力的利益。一是接收公款公产处，直接威胁了以张一鹏为首的地方士绅权益。市政筹备处刚成立，张氏立即将二者矛盾公开化，他在媒体上大书特书，对市政府的财政和行政提出诸多质疑。二是市政府与县政府并行运作，两者权限未清、矛盾重重。苏州市的范围由吴县划分而来，“北自陆墓，西连虎丘寒山寺沿运河，南至横塘”，这大大缩小了吴县的管辖范围。而后，市政府还希望从吴县获得部分财政收入，因此苏州市的设立对吴县而言是瓜分资源的威胁，县政府不愿实现县市划分。三是扩充城市税种侵犯了商人的利益。市政府广开税源，对象便是城区拥有土地和店铺的商人，这引起诸多行业的不满，政府也难以得到商人的支持。
虽然苏州市政府作为城区的行政管理者，填补了长期以来市政管理的空缺，但由于没有办法获得地方势力的支持，市政府长期处在财政困难的状态，在撤销前财政经费仅剩下200元左右。苏州市政始终面临无米之炊的困境，虽然马路建设有初步进展，且拓宽马路带来地价上涨，理论上可得到商民支持，但是市政府试图增加收入时，却触犯了不同地方势力的利益。市政府提议创办自来水这类公共事务时，亦难以获得地方势力的支持。事实上，筹措自来水建设资金并非最严重的问题，但由于市政府和华侨资本与中央政府关系紧密，如成功创办自来水，有助于增加国民政府的管治资本，亦带来更多的收税理由，地方势力对此十分警惕。
1930年5月，省政府宣布财政困难，撤销成立不足3年的苏州市政府，市政设施建设工程由吴县建设局接管。柳士英的城市规划工程也被迫中止。
事实上，苏州人并非对自来水不感兴趣，而是不愿以市政府的名义兴办。苏州市政府被撤销后，城内创办自来水的计划并没有停止。1930年8月，许亮丞又和工程师一同前往苏州葑门外一带勘察河流，决定以觅渡桥一带作为水源地，兴建吴县自来水厂。自来水事业似出现起死回生的迹象。
这次与许亮丞合作的是公款公产管理处掌管者张一鹏。张氏为上海开业律师，在沪、苏皆有人脉资源，曾参与上海闸北水电厂官办改商办等事宜，并短暂担任过水电厂委员，深谙自来水对市政的意义。他与许氏联系商讨合作事宜后，许氏决定以间接方式参与此次投资，主要负责提供资金并承包工程，自来水建成之后将全权交回地方管理，以消除地方人士对于自来水所有权的疑虑。许氏仅负责投资，建成之后地方需向许氏偿还贷款。张一鹏作为苏城权势人物，与华侨富商许氏的合作，从资金和地方势力的结合来看，较许博明的计划成熟许多，但依然难以得到地方势力的支持。一个星期后，报章便慨叹苏州人只顾利润，不理公益，认为自来水创办难以为继：“然我邑人士对于创办一事，每不能完全专顾公益，多有因于自身无巨利可沾，遂抱观望态度。今许亮丞君之创办自来水，地方人士难免不仍抱此种自私自利观念，于创始之时，同声赞助，于实施之际，则又多方推诿。”即便由有名望的地方士绅带头创办，也难以获得统一意见。
自来水投资之事一度搁置，不过张一鹏没有死心，两年后他再次在苏州城呼吁创办自来水。他提议筹措资本30万元创办小型自来水公司，于胥门外设一水塔，由胥门起，经道前街、养育巷、景德路，至观前醋坊桥止，埋设总水管，作为试办区域，之后视成效如何，再进一步扩充水管铺设。至于资金方面，他在上海筹得10万元，需在苏州筹措20万元便可开办，许亮丞则集资160万元，准备随时来苏参与自来水建设。这一次提议得到了吴县部分同业公会的支持。1930 年经过整理的吴县商会共有60余个同业公会，其中茶馆业、行头戏衣业、饮片业和铁机丝业等10余个同业公会表示赞同。吴苑茶馆经营者曹培生领衔向吴县商会请愿，他认为苏州城仅靠井水和河水不足以提供充足的水源，至城外取水则容易延误火警，日常用水也诸多不便，筹办自来水才能为救火会提供充足水源救火，以及保障城市30万人口的供水。在请愿书中，他着重讨论了资金的筹措，“兴办自来水资本浩大，地方财力犹恐不及，比闻有华侨某君愿意帮忙投资四分之三，地方人民只须筹措四分之一，此言如果确实，亦为极好机会”，曹氏希望商会能够支持华侨商人的自来水提案。
虽然请愿发起者曹培生、范君博和戎法琴等均为吴县商会的活跃成员，但这次提议却没有正真获得其他同业公会的支持。时任吴县商会主席、纱缎庄业代表施筠清直截了当地拒绝了这一提议，很不客气地批评道，“现在拟办自来水者，不过表示关乎饮料〔水〕及救火两问题，实则于欲达其垄断专利之目的而已”。对于施氏而言，创办自来水将影响苏州城原本以河道为主的城市格局，也影响依赖河道生存的行业，“苏城原属水区，河道交通向称便利，举凡货物往来，向以船只运输，倘遇天灾水患，全仗河道通流以达湖海。若行自来水之后，势必河塞港淤，或至填平，设有水患，无从疏泄，其平时操舟为生者，亦相继失去本业”。对苏城而言，疏浚河道远比创办自来水重要。这一讨论又回到市政府填塞河道的困局中，即河道为苏州的根本，不宜轻易改变。
施筠清又提出一个苏州不适宜创办自来水的关键理由：“况近来商业衰落，城市萧条，失业工人日多一日，城中所居贫民尤占多数，向在河中井中取水者，不费分文，今则一饮一酌，非钱不可，生活又增一负担，甚至浴室茶馆，均须增其价值。时至冬令，龙头冰结，水管冻裂，修换动辄不赀，总之利少害多，如同因噎废食。”施氏清楚地指出，1933年苏州商业衰落、城市萧条，居民无力承担价格不菲的自来水。自来水创办和维护的费用高昂，对处于经济衰退时期的苏州而言，并非有收益的生意。受到世界性金融危机的影响，加上日本人造丝的竞争，1930年代苏州丝绸业面临经营不景气的困境，苏纶纱厂也亏损严重。与此同时，与丝绸相关的行业亦深受影响，机户工人失业率上升，生产丝绸原料的吴县农村经济亦濒临破产。在这样的经济环境下，创办自来水不合时宜，除了提高生活成本，又令船户失去生计，影响苏城稳定。
对于本地商人而言，他们无力承办自来水厂。根据吴县社会调查处所做的调查，1930年代苏州城区共有43家资本2000元以上的工厂，其中苏州电气厂顶级规模，资本达240万元；其次为苏纶纺织厂和鸿生火柴厂，资本各为50万元。43家工厂中，丝绸相关行业占19家，棉布行业占11家，但均为小型资本的工厂，其中资产最高不超过6万元，且一半资本为1万元以下。丝绸、棉布业虽为苏州支柱性行业，却并非大型资本，且规模逐渐萎缩。而筹办小型自来水公司资本为30万元，如可供应全城则需100万元以上，这对于苏州本地商人而言，是相当高昂的数字。除了苏州电气厂，苏州工商业资本超过100万元的仅有银行业和典当业。因此，创办自来水这类资本巨大的公营事业需由政府发行公债，或吸引实力丰沛雄厚的外来商人投资。一旦大规模外来资本涌入苏州，原有的商业格局可能受到影响。
施筠清认为，应按照传统疏浚河道的方式解决城内用水问题，“根本解决惟有请县商会及当地绅士发起募集巨款，速将原有城河大加疏浚，使水通流无阻，则倘遇水灾或可无患，且饮料〔水〕自可清洁，多开公井救火，防患未然，即运输物品亦可省费，船户生计不致断绝，平民负担不致加重，诚一劳永逸之举耳”。他将责任推给了吴县政府，认为政府不能只顾拆建马路，也应关注河道疏浚这一公共事业。传统行业商人希望维持以河道为基础的秩序，河道仍然是连接苏州城至周边乡间的最佳交通途径，居住在城内的丝绸业商人继续通过水路到乡间收买生丝，这仍是1930年代苏州城不少商人、工人，乃至吴县乡村农民赖以生存的模式。原本擅于用沉默来自来水的苏州商会，面对部分行业商人的呼吁，不得不坚决拒绝。他们盼望维持苏州原本以河道为基础的运作模式，无力亦无意创办资本甚巨的自来水。
选择河道抑或自来水，体现的是不同势力对苏州地区运作模式的理解，选择河道代表维持原有的格局，而选择自来水，则将引入外来资本和现代市政管理模式，势必改变原有格局，威胁传统商人的利益。于是，这一次倡导兴建自来水厂的声音，再次在商会的下销声匿迹。
1934年夏天，自来水厂计划无疾而终，苏州发生了“60年来未有之纪录”的旱灾。天气酷热，加之迟迟未有降雨，“饮料〔水〕又突告竭绝，河水之不干者，仅少数干河而已，然亦大浅而色变，支河与城内各河道，十九少水”。苏州城内河道干涸，城外胥江也逐渐变浅，用水严重不足。水源不足令城内水灶业大受影响，许多水灶停止营业。河道淤浅亦使交通受一定的影响，水船航行不易，难至城外取水，水灶只能雇用挑水夫取水，水夫要挟涨价，每担由七八十文涨至一二角不等。浅水井同样因降雨量减小而干涸，分布城内各处的公井和私井难以支撑居民的用水。原本城内赖以生存的河水和浅水井均由于旱灾没办法提供足够用水。
用水恐慌引发了众多用水方案的探讨，包括救火会抽水入城、开辟胥门水关、至娄门外取水和开凿自流井等，最终各界一致认为开凿自流井是最有效的方式。最初公安局与城内接驾桥巷一郑姓居民商讨开放私人自流井，以供周边居民使用，“每日可出水三千担，如用马力较大之机器，则每日可出水七千担，故东北城之饮料〔水〕，已可解决”。自流井水源不受地表降水影响，在水源缺乏的情况下成为城内用水的最佳选择，吴县建设局继而调查全城的私有自流井，“统计城区七十五口，每日出水数量，约有一万八千担之谱”。现有的自流井均为私有，供水范围有限，无法保障全城居民所需用水。于是，张一鹏发起募捐， 拟在城内增开30口自流井。
旱灾结束后，吴县建设局提议在城内创办以自流井为基础的自来水，“拟开办自来水，该水来源，不取诸于河，即在城内南园，开凿自流井四口，再装置水塔水管，遍引全城。用户用水，分为甲乙丙三种，甲种人口逾百，乙种人口一百以下，丙种数十以上，每种按月酌收经费若干”。至于经费，建设局则希望由商人出资承办，“惟估计该项计划，须款六十万元，一时政府无此巨款，难以举办。拟招商会办，官方担任十万，商方担任五十万，由商方负责主持，官方负指导监督之责”。不过商会响应寥寥，局方意识到设置全城的自来水颇有难度，便转而计划在城内分区开凿自流井，“兹为各方普及起见，爰就城厢内外划分若干区，择定每区中心地点凿井一口，以供区内之饮料〔水〕及消防等需要”，并提供了周详的规划方案，包括选址、水井的技术、规格和供水量，“以每人每日用水三十公升计算，每口当可供七万六千应用”。至于自来水，则待经费筹足之后，以自流井为基础铺设水管而成，“在将来待有经费，即可就原有之自流井扩充之，添置水塔，铺设水管等，即成为自来水矣”。不过建设局的计划仍无下文。
与此同时，城内商业中心观前街的商户，以苏州北局救火会的名义，自行筹划兴建可供整条街道用水的自流井，并铺设水管入屋。北局救火会是苏州商会辖下救火联合会的总局，管辖范围主要为观前街一带。1913年成立的苏州救火联合会试图仿照上海救火联合会，成立苏州城区统一的救火机构。但清末以来，苏州城内称为“龙社”的救火组织达五六十处， 仅一半愿意加入救火联合会。至1927年龙社全部改名为救火会，但联合会对它们的控制仍有限，难以形成统一管理，城内林立的救火会各自为政，常因争抢救火地盘及水源大打出手。因此，建立一套可由自身控制的供水系统对救火会而言至关重要。
苏州救火联合会设计的供水系统仅限于观前商区，它和上海慈幼院合作，花费1万数千元在城中北局区域开凿了1口自流井，“地下设置六寸径口、五百尺深铁管，并用怡和洋行十匹马力马达、冷帮（按，应为水泵，民国一般称水泵为帮浦，但不确定冷帮是指活塞泵还是气泵）各一只，每小时可汲提自来水五千介仑〔加仑〕以上，储用水箱可以存水一万介仑〔加仑〕”，自流井工程完成后则铺设水管并设置水龙头，“并设太平龙头二个，专使火警灌溉，自来水龙头十二个，专供市民饮料〔水〕”。救火联合会将此供水系统称为“现代都市之最低设备”。有必要注意一下的是，自流井设有12个水龙头供市民饮水，此设备可视为观前街的商户供水系统。从提议至自流井动工开凿，救火会只用了10天时间，工程也只需1个月便可完工。接着救火会便计划在观前街内铺设水管，“该项水塔竣工后，将先在该会后面邵磨针巷通以水管，设一太平龙头，北局小公园内，则另设小龙头若干，以供给市民用水” 。至观前一带则计划“安设总水管，东西两叚〔段〕各置太平龙头七八个”。铺设总水管的费用由救火会和观前商户承担，工程经费预算9000元，救火会将承担5000元，其余4000元则由观前各商号住户与各该房主共同认领承担。之后商户或住户便可接管入屋，“将来总管装设之后，但须在总管中通一进水管，就可以使用自来水”，至于水费则以消防捐的名义收取，“凡使用自来水者，不收费用，但每月须各纳消防捐一元”。水管铺设完成之后，每个商户需分担费用，但不称水费而称“消防捐”。
与私人自流井不同，救火会的自流井工程提供整个社区的供水服务，目的是通过水管将自流井水接引至商户家中。观前一带银行林立，他们全力支持此自来水计划，接通水管的资金筹集十分顺利。正是救火会与商户之间关系紧密，自来水的提议才得到积极响应。随后周边更多商户有意加入，水管的铺设范围由原本的观前街向东西两旁延伸，最终，西起察院场东至醋坊桥之间的区域均铺设了水管和公共水龙头。在此区域内的商户如有意接设水管和水龙头，可先向救火联合会登记，再由救火会通知承办人观明电气行以标准价格装置设备，用水入户的自来水得以实现。然而，吴县建设局却有将水管收归公有的意图，对开挖马路铺设水管的工程亦表示异议，称“在未得核准前，不得开挖马路”，救火会联合会主席范君博旋即与建设局交涉，表示水管只用作消防，接水管后不收水费，也不会向用户售水。两者协商后，建设局表态不干涉水管工程。
1935年1月19日，观前街水管铺设完成，消防龙头首次试验出水，报纸记者品尝该水，称“先尝自来水所泡之茶，非常可口，其质和淡，与大河之水无异，绝无井水之咸味”。自流井水亦经东吴大学化学系化验，结果显示此水不含任何有害于人体健康的物质，十分适合饮用。随后，救火会成立了消防水管委员会管理水管铺设和售水事宜，并制定了售水细则十四条，其中第三条称“装户所用水量，以卫生设备完善为准，其用水之多寡， 暂定单间两进以内，每月三元，单间两进以外，每月四元五角，双间两进以内，每月五元五角，双间两进以外，每月六元”，另外规定水灶、茶馆、澡堂等用水量大的用户装设水表。可见，虽然救火会一开始声称自来水的建立以消防救火为目的，并未强调售水的商业性质，但供水系统建成之后，救火会为水管所经区域的商户提供接管入户的供水服务，并采取不同方式收取水费而非缴纳消防捐，这一经营模式已与自来水公司无异。救火会亦进一步计划将水管延伸至东中市及西中市，与拓宽街道一起进行。这一计划使得供水系统突破城中心观前一带，向城北范围扩展。
更重要的是，苏州用水入户的自来水终于实现。不过，这一系统不能称为自来水厂，因水源来自自流井，而非大型机器取水的工厂；亦不能称为自来水公司，救火会为规避政府的干涉，把供水系统当作消防设施的一部分。但这的确是由自流井—水管—水龙头组成的现代给水装置。而此系统仅存在于苏州城内中心区域，是小型的、区域性的，主要服务对象仅限于观前街商户及居民，虽然他们有扩展供水范围的行为，但仍属街区性质，并无全城计划。
这一“苏州式”自来水恰好体现了城内分区而治，难有统一管理的局面。我们可将救火联合会视为城内分区而治的代表。苏城内的救火会与市民公社有千丝万缕的联系，市民公社的成立便是以救火为契机，两者的势力范围亦有重叠之处。救火会作为商户组织，与商会关系紧密，救火会领导者往往便是商会中有势力的商人。1928年后，苏州市政府接收改组市民公社，并将市区划为七区，而后吴县将其合并为三大区。但城内林立的救火会仍按各自的势力范围保留了下来，救火联合会也仅能控制苏城内观前一带的核心地段。
同时期希望建立全城供水系统的吴县建设局，则是延续苏州市政建设的机构，他们在城区内拓宽马路、建造公园，但提出开凿自流井并铺设全城水管的工程，却无人支持。1930年之后，吴县政府既接收了公款公产处，也接收了市政府，成为苏州的官方机构。与市政府的穷困不同，吴县政府既有原本的田赋税收，又增加了公款公产的资产和市区税收，收入颇丰。1934年由于旱灾吴县田赋税收受到严重影响，年收入为130余万元，其中田赋不到60万元，而以征收城区商业税为主体的杂捐达40余万元。另外，铺房捐达10余万元，相较于市政府时期大幅度增加，显示吴县政府已掌握城区商铺的税收。至1935年农村经济回到正常状态，“吴县财政，全年省县地方赋税之收入，达二百余万元，为江苏全县之冠。即县地方预算之收支，每年亦达一百六十余万元，全省无出其右者”。但如此富裕的政府，建设局仍无经费开办自来水。从财政支出来看，1/3为公安费，即地方治安经费；1/3为教育文化费；建设局的支出仅为8万余元，占比不到10%。1934年讨论旱灾应对时，关于城区饮水县政府仅提议开放私人自流井，他们讨论更多的是农田水利灌溉问题。由此可见，接收了市政府的吴县政府仍以田赋为主要财政来源，治理重心亦为农村地区，他们无意过多干涉城区管理，建设经费亦不充裕。因此当建设局讨论开设以自流井为基础的自来水时，不得不寻求商人投资支持，但并未获得任何回应。相反，苏城商人以救火会的名义建立起不受建设局管控的供水系统。
没有材料显示观前有多少商户选用救火会的自来水，不过观前自来水供应之后，创办全城自来水的呼声又出现。1936年张一鹏和时任吴县商会主席的程干卿，联同南京国民政府行政院秘书褚民谊及两位上海商界要人袁履登和王晓籁，再次将创办自来水提上日程。他们初步计划在沪苏两地共同筹备资本100万元，以胥江为水源并在年内建成总水塔和水管。对于影响城市格局的河道，他们特别提出，“对于苏城原有河浜，一概予以保留，并不填没”，另外大量已开凿的水井，也给予保留，“至居民家中原有之食井，仍可自由存在，亦不限制居民必须装用自来水”。筹备者强调自来水并不实行垄断，而是与原有用水方式共存，以获得更多支持。至于资金方面，他们计划采取合资的方式，“此次商定资本一百万元，苏方只须担认二十五万， 尚有七十五万，将由沪方担认”。再次提倡创办自来水的筹备者很清楚苏州十年来未能建立自来水的原因，特别提出保留河道，以消除自来水可能破坏河道系统的疑虑。同时深知全城铺设水管的难度，虽然此时市民公社已不复存在， 但苏州依然延续着各自为政的城市格局。救火联合会无法统一全城林立的救火会，扩大自流井供水的范围，创办自来水必将面对同样的问题。因此，张一鹏等人强调联合更多发起人，希望各区域的领导者均参与其中。
从1926年至1937年10余年间，苏州始终未能建立起供应全城的自来水。究其原因，首先是资本问题。筹备自来水资金基本需要100万元以上，但对苏城工商业而言，仅有苏州电气厂和部分银行业、典当业资本达100万元以上，而苏州商人主要赖以生存的丝绸业、棉布业多为中小规模资本。创办自来水的资金一定要通过发行公债或引入外商投资才能筹集。而“苏州式”自来水——观前自来水系统只需2万元，依靠本地商户资金便可实现。不过，这不能简单归结为苏州城的衰落，相反，苏州在民国时期仍是十分富庶的地方。除了吴县财政收入位于江苏省之首外，苏州的银行存款数量大但贷款极少，是吸纳资本的好地方而非理想投资之地。正如张一鹏所言：“当地富裕之家，本以储存取息为享福之法，绝无企业思想，钱庄势盛，则款存钱庄，银行势盛，则款存银行，于是银行以吸收游资为唯一机关，所惜者，收集之款，捆载而去总行，苏州商业曾不能沾其余惠。”可见此时期苏州本地资本惯于以收租生息获取利润，未有将资本转向投资现代工商业的动力。而且自来水作为民生产业，投资庞大收益却不丰厚，难以受到资本的青睐。
其次是地方人士对苏州传统格局的保护。河道作为传统苏州城市格局的根本，部分商人、江南水利局官员和古典建筑学者都认为维持传统河道系统十分重要。市政府尝试填塞河道修筑马路时，便有人从传统水利角度提出反对意见；而经营传统行业、与乡村地区联系紧密的商人则坚持以河道为基础的商业运作模式，对创办自来水的态度十分谨慎，担心自来水建立将影响河道系统，乃至影响苏州城市格局。对于居于城内的商民而言，如苏城河道保持通畅，利用船只前往城外胥江运水或者开凿一口私家自流井均十分便利，更遑论遍布全城的水灶供水。相比之下，无法由本地商人控制且可能会影响城市格局的自来水毫无优越之处。
更重要的是，民国时期的苏州缺乏统一且强大的市政机构。自来水虽可由私人创办，但由于与民生相关，往往依赖城市权力机构参与建设和管理。然而在市政府建立之前，苏州并无明确职能的地方公共事务管理机构。市公所名义上充当政府角色，实际上却被地方士绅当作私人投资机构，并未成为真正的市政机关。而以商人为基础的市民公社从未形成统一的管理机构，他们将苏州城划分为不同的势力范围，各自为政。同时，市公所和市民公社互相争夺地方资源，致使主导地方公共事务的机构难以合作。至1927年与中央政府关系紧密的市政府成立，填补了城区市政管理的空缺，但市政府的建立触犯了地方不同势力的利益，既与公款公产处、吴县政府争夺资源，又试图增加商人税收，难以获得地方势力的支持，不得不早早结束。而后，吴县建设局接替了市政府的市政管理职能，但县政府仍将统治重心放在乡村，无意大规模发展市政。
1930年代以后，控制公款公产管理处的士绅张一鹏多次尝试与外来商人合作创办自来水，却仍然得不到本地商人的支持。不过，虽然建立全城供水系统困难重重，但与商户关系紧密的救火会却开凿自流井，并铺设水管供水入户，建立起“苏州式”自来水——这套供水系统同样需要现代技术的支撑，并形成与自来水公司类似的供水服务和管理。但这一系统仅限于苏州城区中心商业发达的观前街一带，难以延伸至全城。“苏州式”自来水类似苏州城各自为政的一个缩影：没有一点势力可以覆盖全城，某一势力控制的只是某一区域的地盘。
